Article

Nimrod Zalk:“让我们在贸易思维中具有战略意义”


对南非贸易、工业和竞争部 (DTIC) 总干事办公室工业发展顾问的采访。

Nimrod Zalk 是南非贸易、工业和竞争部 (DTIC) 总干事办公室的工业发展顾问。他还是南非工业发展公司董事会的非执行董事。他是约翰内斯堡大学工业发展智库指导委员会的主席,也是非洲重新思考发展经济学计划 (APORDE) 的科学委员会成员。 Nimrod Zalk 参与了与非洲工业发展和贸易相关的一系列政策、研究和学术进程,包括南非国家工业政策框架和各种工业政策行动计划的制定和实施。

自 COVID 危机开始以来,您对南非政府和民间社会的反应有何分析?请对我们迄今为止的进展进行广泛的评估。

让我先谈谈南非经济的特殊性,以此作为讨论的开始。我自己的专业是作为一名专注于结构转型和产业政策的经济学家。我在贸易、工业和竞争部工作,目前我负责总干事下属的一个小型咨询单位。这涉及运行战略研究计划,特别是我们在约翰内斯堡大学建立的工业发展智囊团,该智囊团不仅着眼于南非,而且着眼于更广泛的南部非洲地区的各种结构转型问题。

在我回答你的问题时,你应该记住我不是医学科学家。在应对 COVID 危机时,我们经历了几次起起落落。最初,世界上的每个国家都在挣扎,并想出如何最好地应对危机。从公共卫生的角度来看,最初的反应非常有力,确保有基本的社交距离、洗手和口罩措施到位。根据感染率的普遍严重程度,定期封锁仍在继续。关于封锁措施的严重性存在一些争议,但从公共卫生的角度来看,在某些时候你需要采取非常强有力的行动。一些人提出了反对意见,称封锁措施过于严厉,扼杀了经济活动。我们只能在事实之后评估哪种广泛的观点是正确的。当然,随着疫苗的出现,南非政府已经在寻求、采购和推出疫苗,私营部门发挥着核心作用。这需要时间才能开始,但现在这种情况正在大规模发生。截至上周,21% 的成年人至少接种了一剂疫苗。但显然,这远不及目标 80% 的水平。

就DTIC的反应而言,大流行带来了一些积极的方面,例如成功调动了PPE,尤其是口罩的生产,利用了我们服装部门的产能。许多工厂可以重新调整生产口罩的活动。还有一个生产呼吸机的项目,启动非常快,目的是扩大生产相当基本的“适合用途”的呼吸机。南非是少数有能力生产某些疫苗的非洲国家之一。一家私营公司 Aspen Pharmaceuticals 一直在生产大量药物,主要是在获得许可的情况下,主要是通过填充和完成操作。不过,这里有一些限制,根据与国际制药公司的合同在这里生产的疫苗可以出口到其他地方。现在重点已经转移,人们更加关注将这些疫苗提供给南非和更广泛的地区。公有的 BioVac 研究所还正在建立一家合资企业,以开发更强大的 COVID 和其他疾病疫苗生产能力,扩大其现有生产。我们需要提高产量,因为非洲大陆其他地区的需求量很大。这样的疫苗工作不是一次性的需求,而是会产生持续的需求,如加强剂等。因此 BioVac 是一个非常受欢迎的开发项目,为非洲大陆生产,唯一一个位于塞内加尔达喀尔。

南非一直非常活跃的另一个重要领域是知识产权,与印度合作为 TRIPS 豁免提供理由,以使发展中国家能够更广泛地生产疫苗。这一非常重要的多边倡议并未得到普遍支持。美国提供了积极的支持,但欧盟没有。然而,推动 TRIPS 豁免无疑给某些公司带来了压力,并促使他们采取行动,即使他们没有正式义务提供知识产权,可能是为了防止围绕疫苗采取更多干预措施。

我们应对措施的另一个重要方面来自农业和农业食品部门,事实证明,这些部门在大流行期间具有很强的弹性和持续供应,没有出现重大中断。这是因为与其他制造业相比,它们在当地有很大的足迹,对进口的依赖要少得多。这对未来很重要,对非洲大陆具有更广泛的意义,因为“重建得更好”应该意味着经济体不太适合“准时制”制造系统。我们必须考虑对弹性的需求,以及我们生产必需品的能力——例如医疗保健、药品、食品等。如果 COVID 时刻挑战我们加强生产能力,那么它对整个大陆都具有重要意义。在过去的几十年里,关于建立本地生产系统的传统政策建议一直受到阻碍,并且认为你总是可以进口你需要的东西。但 COVID 危机表明需要改变非洲经济的结构。出口初级和半加工商品已经不够了,我们必须想办法增加更多的本地价值,并构建更复杂的生产结构。这并不是放弃贸易,而是对贸易及其在结构转型和更广泛的经济发展中发挥的作用更具战略意义。

我很喜欢阅读您关于非洲大陆自由贸易协定的辛迪加项目的文章,该文章认为您应该避免将其视为灵丹妙药。在这种情况下,贸易战略方法意味着什么,AfCFTA 如何真正帮助非洲大陆不同地区实现结构转型?除了减少关税壁垒,还有什么是必不可少的?

有两种广泛的贸易方式。第一种是正统的方法,第二种是更加结构主义的贸易方法。第一个强调降低贸易壁垒,无论是关税壁垒还是非关税壁垒。结构主义的方法不是反贸易,而是询问——对于处于特定发展水平的国家而言,贸易的适当作用是什么?伟大的突破来自伟大的发展经济学家爱丽丝·阿姆斯登(Alice Amsden),他撰写了关于韩国的文章。她指出,寻求发展更复杂生产结构的国家需要进口更多产品,通过引进升级其制造业必不可少的资本设备。就非洲而言,还需要进口设备以提高农业部门的生产率增长。为了增加资本进口,各国需要产生出口,但这需要一种截然不同的贸易方式。这不仅仅是一个开放的问题,并说让各国专注于他们的比较优势,这实际上意味着专注于你现在所做的事情。从广泛的生产和贸易模式来看,非洲国家倾向于出口初级和半加工商品,而进口制成品的消费品。让我们通过举一两个例子来看看这种方法将我们引向何方——以赞比亚和刚果民主共和国 (DRC) 等邻国为例。赞比亚主要出口铜,刚果民主共和国出口铜、钴和其他矿物。那么今天,除非他们能够改变生产结构,否则扩大刚果民主共和国和赞比亚之间的贸易的基础是什么?如果我们以当前的生产结构为起点,非洲大陆不断增长的贸易必然意味着各国改变这种结构,从他们的生产开始,并寻求与其他非洲国家的互补。他们的邻居需要哪些轻工业产品来替代来自非洲大陆以外的进口产品?这是一个重要的元素。

当您查看对 AfCFTA 估计收益的贸易分析时,它们将很多归入非关税壁垒的一般类别。非洲国家之间的关税实际上不是很高,但还有许多其他障碍需要解决,例如不必要的繁文缛节,它没有任何生产目的,助长寻租和腐败。然而,最大的非关税壁垒类别反映了港口、公路、铁路和能源系统以及 IT 网络中的基础设施积压。甚至某些边境哨所的封锁在某种程度上也需要投资改进数字流程,以获得更高的效率。升级边境哨所与监管障碍明显不同,后者可以轻弹一下。

我们生活在一个悖论中,即非洲大陆历来对全球二氧化碳的贡献最小2 排放,但现在必须升级能源系统,而没有其他国家拥有的机会。如果一个国家拥有煤炭储量,那么它现在必须出于非常充分的理由对这些储量进行消毒——但相应的国际支持在哪里可以帮助建设更绿色的基础设施?为这种基础设施和结构升级提供资金非常重要。尽管全球北方提供大量优惠资金有很强的道德理由,但尚不清楚这一义务是否会得到实际履行。非洲大陆屏住呼吸等待全球北方做正确的事情是错误的。因此,问题是如何让我们自己的金融机构应对这一挑战。开发银行在这里发挥着核心作用,扩大规模以提供所需的规模,不是作为私人投资的替代品,而是作为非洲大陆更大规模私人投资的补充和催化剂。

许多分析师表示,新冠肺炎大流行为重新思考优先事项和发展路径提供了宝贵机会,因为它表明需要更广泛、更多样化的经济、区域贸易的重要性以及更绿色增长的可能性。您认为这确实是非洲大陆的转折点,什么样的经济思维才是推动改革的关键?

它当然代表一个机会,但它不会自动代表一个转折点,除非我们做到了。使之成为转折点的第一个要素是对危机本身采取更大规模的公共卫生应对措施。 “我们的数据世界”显示了哪些国家无法实现到 2022 年为其 40% 的人口接种疫苗的目标。无法实现的国家绝大多数是非洲国家。我们需要大幅扩大向非洲大陆提供疫苗的规模。似乎对 COVAX 的贡献并没有达到所需的规模。疫苗分配遵循地缘政治考虑,而不是需要考虑。美国已合作向南亚提供大量疫苗接种,这更多是对中国影响的回应,而不是真正仔细观察地球上最紧迫的地区。北方一直在囤积疫苗。因此,首先,我们需要大规模提供疫苗。

展望未来,是的,非洲大陆有一个很好的机会,但让我强调我们必须做的事情。非洲大陆有巨大的农业机会,但没有得到所需的重视。有大量可以耕种的土地,这些土地目前要么未耕种,要么无法产生其他地方的产量。提高主要作物产量的需求仍然很大。最近有一个有趣的工作,由 Cramer、Sender 和 Oqubay,其中谈到了“新鲜产业化”。结构转型不仅限于传统制造业。当您查看农业部门的某些部分时,有巨大的转型和升级空间,尤其是在园艺方面。 COVID 增加了对柑橘类水果等富含维生素 C 的需求。不断上升的富裕中产阶级需要高价值的新鲜农产品。除了更传统的制造业,这代表了一个让许多人摆脱贫困的巨大机会。一些好作品有 来自 UNU-WIDER 最近显示,在过去的 20 年里,非洲制造业就业的绝对人数实际上有所增加,尽管生产率增长不大。因此,非洲制造业肯定比传统上认为的要多,可以进一步发展。跨越式发展的想法广为流传——有时使用不严——但太阳能和风能确实有可能帮助非洲国家跨越到基于可再生能源的能源领域。采矿业也可以发挥作用。要管理的重大变化涉及从“气候破坏性矿物”(如煤炭和石油)转变为充分利用“气候智能型矿物”。非洲大陆拥有大量对绿色转型必不可少的矿物质——例如钴、铜、铂族金属和镍。让我们不要反对挖矿,而是要问挖矿如何帮助实现结构性变革并为绿色转型做出贡献。回到贸易,虽然我们不应期望 AfCFTA 是灵丹妙药,但扩大区域贸易并了解何时将贸易扩大到世界其他地区是有意义的。贸易提供了向增长最快的市场出口的机会,这可以为非洲国家创造最大的价值。再次,让我们在思考贸易时具有战略意义。不要采取只关注非洲大陆其他地区的眼花缭乱的观点。

能源和电力对于经济转型至关重要。南非拥有大量煤炭储量,为大部分能源系统提供动力。南非各省开展了一系列“Just Transition”对话,探讨如何摆脱煤炭。考虑到南非的能源状况,到 2050/60 年使该国净零排放,这种转变将如何发生,并让人们与您同行?

绿色转型的一部分是技术练习,它涉及评估适当的技术和市场,并询问国家和公司在其能力范围内可以生产什么,以及如何升级这些。但这种向绿色能源的过渡显然不仅仅是一个技术问题。它需要对政治经济进行分析来管理这种结构性变化。政治经济维度比技术维度更具挑战性,尽管很明显,它们是相互交织的。南非的转型非常具有挑战性的原因是我们拥有大量煤炭,以及与煤炭相关的许多利益,因此完全可以理解,因为有数千人受雇于煤矿开采。你对煤炭行业的工人说些什么?如果他们无法养活自己和家人,就不能说我们都面临着美好的绿色未来。作为转型的一部分,可以产生哪些替代就业机会?在我们失业率已经很高的南非背景下,这具有挑战性。然后除了煤矿工人之外,还有股东,以及那些参与物流、将煤炭从矿井运到发电厂的人。没有明确的答案。当我们在普马兰加省的煤矿业失去工作时,没有人能够说这些人可以轻松地在其他一些行业找到工作。可能有一些与太阳能发电厂相关的工作,但它们本身并不直接雇用很多人。但如果我们现在不抓住时机,我们就会为未来的失败做好准备,因为随着碳边境税的实施,以及煤矿的资金枯竭,它正在成为一个死胡同。我们需要认识到这一点。我希望看到更多详细的技术工作,逐个部门,以确定具有与采煤相同技能的人可能有哪些替代工作。同样,园艺是故事的一部分,某些类型的制造业可能会填补这一空白,但自 1990 年代以及中国、印度和东欧进入全球制造业经济以来,它的竞争异常激烈。公平的过渡需要更多的工作——没有简单的答案。另一个对非洲重要的领域是承认天然气作为过渡燃料的意愿。每个人都清楚中长期不会有更多的煤炭,但是天然气储备呢?环保主义者强烈要求“不要使用天然气”,但我认为这个选择需要更加开放。不要让我们停止开发天然气,因为它代表了一种通往净零的清洁能源形式。

从我们目前看到的情况来看,这场大流行病凸显了多边主义日益严重的危机。您如何分析国家和集团之间的竞争,以及中美之间的关系?在当前的全球背景下,非洲应采取哪些行动和立场?

这是非常难以回答的。我认为非洲国家和其他发展中国家继续支持发展性多边主义并确保政策空间,以便制定适当的政策,这一点很重要。多哈回合进展缓慢,无法得出结论,这主要是由于富裕经济体反对给予发展中国家的特殊和差别待遇。各国需要推动多个多边战线,并与双边发生的事情保持接触。例如,各国都签署了 AfCFTA,但英国和欧盟也大力推动非洲个别国家签署协议,这可能会在 AfCFTA 的部分内容上造成漏洞。有些人决定既签署又遵循双边程序——这肯定会使事情复杂化。一个重要的领域是数字空间中正在发生的事情。美国面临着实施某些贸易规则的巨大压力,这些规则对制定自己的数字经济政策措施和应对措施的国家施加了尽可能多的限制。在美国的提案中,他们希望在有关数字经济的协议中包含两打内容。例如,他们说你不能对数字交易征税或坚持服务器本地化,或限制数字贸易和相关交易的流动。但是,在我们真正不知道数字经济的未来是什么样子的背景下,发展中国家签署并因此永久地将自己铐在这套规则的手上将是危险的。他们需要保留政策空间。向他们展示了如何通过更好地访问数字平台来跨越经济发展的神奇想法。但这个想法并没有真正发展起来。看到这种称为数字化的神奇事物对他们来说可能很诱人,但他们现在不应该放弃他们的权利。这不仅仅是一个经济问题,而是一个我们在隐私和人权方面寻求什么样的数字权利的问题。在某种程度上,数字平台有两种反乌托邦的愿景,一种是尽可能多地出售尽可能多的东西,另一种是希望获得尽可能多的个人信息以行使政治控制权。对我来说,这是大多数发展中国家的贫困选择。我们为什么要签署这些反乌托邦愿景中的任何一个?数字技术应该服务于更少愤世嫉俗的目的。

有很多关于为非洲发展调动投资的必要性,无论是来自国际还是国内。然而,问题仍然是如何在实践中让国内投资者将资金投入到当地的食品或能源系统中。通常缺乏动员储蓄的渠道,例如地方养老基金。你提到了开发银行。有一些像尼日利亚的 Dangote 先生这样的大型投资者,还有很多微型企业,但似乎缺少一个很大的中间环节。有什么方法可以让商业银行和金融体系的其他部分更好地调动和引导资金用于生产活动?

没有简单的答案,但它指出了一个需要进一步分析的领域。我们需要问 - 金融体系及其架构的目的是什么,以及如何发展它以支持结构性变革?南非提供了一个警示故事,自民主以来,该行业的发展非常迅速。在此期间,金融部门在 GDP 中的份额翻了一番,但储蓄率和投资率仍然很低。金融部门没有做他们想做的事情,即调动储蓄并将其引导到固定投资。我们需要将“神奇思维”与对金融部门方向的清醒评估区分开来。围绕“金融科技”和小额信贷的发展已经大肆宣传。肯尼亚凭借其 M-PESA 移动货币计划一直被视为一盏明灯。但是,要使金融部门适应目标,从其他地方汲取教训,就需要冷静地审视一下,使其不太适合扩大不可持续的消费信贷和投机水平,而更适合调动长期储蓄进行投资。国家开发银行可以发挥重要作用,在存在大量碎片化的情况下扩大规模并实现临界规模。非洲开发银行往往资金不足。他们可能更好地组合成更大规模的次区域银行,以拥有所需的能力和规模。拥有多个国家作为股东可以改善其治理并提供一些免受政治影响的保护。他们可以吸引来自中国开发银行、德国 KfW 和巴西 BNDES 的人员加入董事会,探索解决这些问题的创新方法。还有一个更广泛的金融部门设计问题。对于较小的国家来说,走一条与预期截然不同的道路可能非常困难。符合预期和外部模型存在巨大压力。

有关 COVID-19 和非洲系列:Folashadé Soulé 博士和 Camilla Toulmin 博士与非洲/非洲经济学家和发展专家就他们对经济转型的看法以及 COVID 形势如何重塑非洲发展的选择和途径进行了一系列对话——以支持INET 全球经济转型委员会 (CGET)

接触: [电子邮件保护]

分享你的观点